С середины 80-х годов прошлого века в электроэнергетической отрасли страны стали проявляться признаки стагнации: производственные мощности обновлялись заметно медленнее, чем росло потребление электроэнергии. В 90-е годы с связи с резким спадом промышленного производства потребление электроэнергии существенно уменьшилось. Поэтому, несмотря на практически полную остановку процесса обновления мощностей, Россия не испытывала нехватки электроэнергии. С началом нового века экономика страны стала постепенно восстанавливаться. Одновременно возросло потребление электричества в быту: граждане стали приобретать мощные современные электробытовые приборы. При этом рост нагрузки не компенсировался адекватным вводом новых генерирующих мощностей. Стало ясно, что если не будут приняты усилия по реформированию отрасли, то через несколько лет страна столкнётся с острой нехваткой электроэнергии.

Электроэнергетическая отрасль отличается огромной капиталоёмкостью и относительно длительными сроками окупаемости вложений. Очевидно, что финансировать строительство новых электростанций и реконструкцию имеющихся невозможно за счёт привлечения кредитов. Государство также не способно предоставить средства в требуемых объёмах. Модернизацию отрасли можно осуществить только за счёт привлечения долгосрочных инвестиций. Между тем, структура РАО «ЕЭС России» не позволяла привлекать средства стратегических инвесторов.